上市公司可持续发展信息披露迎来规范化文件

[16] See Hans Kelsen, Pure Theory of Law, translated by Max Knight, University of California Press,1967, p.5, pp.7-8. [17] See Dietmar von der Pfordten, Validity in Positive Law: A Mere Summary Concept, in Pauline Westerman, Jaap Hage, Stephan Kirste Anne Ruth Mackor eds., Legal Validity and Soft Law, Springer International Publishing,2018, p.10. [18] Hans Kelsen, Pure Theory of Law, translated by Max Knight, University of California Press,1967, p.10. [19] Hans Kelsen, Pure Theory of Law, translated by Max Knight, University of California Press,1967, p.193. [20] See Hans Kelsen, Pure Theory of Law, translated by Max Knight, University of California Press,1967, p.8. [21]凯尔森在阐释其所用应当的宽泛意义时提到，如果一个人被命令、允许或授权按一定方式行为，他问及被命令、允许或授权如此行为的理由时，他可以只提问：为何我‘应当按此方式行为？ Hans Kelsen, Pure Theory of Law, translated by Max Knight, University of California Press,1967, p.5.可见，凯尔森在进行相关论述时是有此问题意识的。

无论是警察机关直接或者间接采集个人数据信息，还是向其他社会机构、商业机构调取个人数据，均对公民的数据权利形成干预。本文引入授权基础理论，为警察权授权基础的评价和建构提供基准。

（三）新兴智慧警务手段授权不足 1.概括授权条款和标准授权条款缺失 《人民警察法》作为一般警察法，其规范的警察权可分为危害防止类权限和危险预防类权限。后一情形中，警察法的规范范畴是警察机关的调取行为。特别职权条款规定于特别警察法之中，授予警察机关实施具体措施的职权。因此，应当允许智慧警务的实施，以更有效地促进社会的安全治理。对此，应当依循授权基础理论对警察法授权体系进行补足，从而顺应智慧警务的发展趋势。

还可对潜在危险主体进行劝导、纾解，使其尽可能地放弃发生危险的动机和举止，这类措施属于轻度干预。在我国，警察权是法律赋予的实现警察任务的权力，其内涵通过职责与权限来表达。[3]杨海坤、朱恒顺：《行政复议的理念调整与制度完善——事关我国〈行政复议法〉及相关法律的重要修改》，载《法学评论》2014年第4期，第22页。

[27]鉴于行政复议行为本身的准司法性质及其作为化解行政争议的主渠道定位，行政复议机关并不适合因其维持原行政行为而作为行政诉讼的被告。另一方面，采用负面清单模式明确列举不属于行政复议受案范围的行为类型，具体包括行政立法行为、国家行为、刑事侦查行为、调解、仲裁、信访，以及对相对人权利义务没有实际影响的监督、规划、指导等事实行为。当前行政复议工作缺乏吸引力，人才匮乏、素质偏低成为制约行政复议制度优势发挥的重要因素。根据通说，行政复议是具有司法性因素的特殊行政行为行政机关内部监督和纠错机制和国家行政救济机制。

[28]只有绝大部分行政争议案件被分流至行政复议和行政诉讼两种救济渠道，相对人才会在法治框架内通过正当法律程序获得权利救济，而非通过政府或某个领导的非程序干预，满足自身利益诉求。譬如，通过创新协调复议调解机制，在实质性化解行政争议的同时，坚持依法办案与化解争议并重，充分发挥了行政复议的监督功能。

据此标准，规划领域的修建性规划（总体规划、控制性详细规划在目前不宜纳入）、行政命令，以及政治行为应当纳入。然而，目前复议机构设立在司法行政机关，由其代为行使本级政府的行政复议职能，这明显有损行政复议的公信力和权威性。[31]此外，综观现行行政复议类法律规范，在行政复议实体保障机制上，还缺乏因行政复议机关及其工作人员在履行复议职责中侵犯申请人合法权益并造成实际损害，由国家承担赔偿责任的制度。正是这种制度优势使得行政复议成为实质性化解行政争议的主渠道，并为相对人维护自身合法权益提供了一种更加有效的行政救济方式。

复议受案范围大于诉讼受案范围，更有利于保护相对人的合法权益。显然，这样的制度设计，就是旨在通过一系列的制度性保障机制，有效落实行政复议的权利救济功能，更好发挥行政复议的主渠道作用。然而，我们也必须充分认识到行政复议并不是一种纯粹的内部层级监督和自我纠错机制，其程序启动必须依赖于行政相对人基于自身权利救济而提出的复议申请。当然，在此基础上，还应当进一步建立专职行政复议人员资格制度，明确其任职资格及相关条件要求，并将其视为准司法人员，参照实行司法工作人员的津贴待遇及相关管理制度。

[10]参见《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定（2019年10月31日）》，载《〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2019年版，第3页。据此，《征求意见稿》第43条规定：行政复议决定作出前，行政复议机关可以按照合法、自愿原则进行调解，但不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

在发生行政争议时，相对人首选信访，其次是诉讼，最后才是复议，导致目前大信访、中诉讼、小复议的争议化解困局。和解的适用范围更为狭窄，仅包括第一种情形。

[26]参见耿宝建：《泛司法化下的行政纠纷解决——兼谈〈行政复议法〉的修改路径》，载《中国法律评论》2016年第3期，第234页。可见，说明理由制度已经成为现代行政程序的核心制度，平衡和联结行政复议机关与行政复议申请人、被申请人之间的权利义务关系。[6]习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《求是》2021年第5期，第13页。（二）完善行政复议与行政诉讼的机制衔接 行政复议和行政诉讼作为行政法领域两种最为重要的化解行政争议和实现权利救济的方式，二者之间存在着密切联系。行政复议作为一种行政救济制度，其本意就是通过行政复议渠道在实质性化解行政争议的同时，实现相对人的合法权益保护，而能否实现相对人权利保护的实效性则是行政复议主渠道作用发挥的最基本问题。[34]周佑勇：《论智能时代的技术逻辑与法律变革》，载《东南大学学报（哲学社会科学版）》2019年第5期，第76页。

[19]湛中乐等：《行政调解、和解制度研究：和谐化解法律争议》，法律出版社2009年版，第7页。这不仅可以充分利用行政系统内部的资源优势化解行政争议，最大限度发挥行政复议制度高效、便民的独特优势，还可避免行政主体在化解行政争议方面投入更多的财力和人力，从而维护社会公共利益。

基于以上分析，笔者认为，本次《行政复议法》修改的一个重要指导思想，就是要更好地发挥和实现行政复议的内在制度优势及其主渠道作用，充分彰显权利救济这一价值性功能在修法中的引领和运用。这是因为，为充分发挥和实现行政复议化解行政争议的主渠道作用，复议案件的数量势必呈现井喷局面，而为有效应对复议案件数量急剧增长的局面，构建行政复议简易程序制度非常必要。

[23]参见周佑勇：《行政法原论》（第三版），北京大学出版社2018年版，第380页。[1]与此相应，行政复议兼有化解争议监督行政和权利救济的多元化功能。

4.为更加全面、有效地发挥行政复议对抽象行政行为的监督和救济功能，可以单列条款明确将行政法规、规章以外的其他行政规范性文件纳入复议审查范围，并加大对行政规范性文件的审查强度。[34]就目前而言，我国行政复议技术运用还处于数字政府发展的信息化阶段，随着数字技术和智能技术的进一步推进，数据化和智能化或将成为未来行政复议体制机制改革的主要方向。或者说，凡是公民、法人或者其他组织认为行政行为以及部分事实行为侵犯其人身权或财产权等合法权益的，相对人均可向行政复议机关申请行政复议。进入专题： 行政复议 权利救济 。

从法治国家角度而言，这亦符合司法高于行政的法治原则。‘双被告制度使复议机关定位‘自相矛盾，程序上空转严重，也背离了理性‘经济人原则。

2.以权利救济作为行政复议发挥主渠道作用的价值基础，能够有效回应复议制度的实践需求及其功能导向。注释: [1]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第七版），北京大学出版社2019年版，第365-366页。

除此之外，笔者建议进一步简化送达程序，创新送达方式。（一）扩大行政复议受案范围 在受案范围上，我国现行《行政复议法》采取与行政诉讼亦步亦趋、基本一致的做法，客观上造成了两者制度功能的混同，极大制约了行政复议便民、为民的制度优势，同时也与行政复议作为化解行政争议主渠道的定位不相符。

我国行政复议制度实践存在的一个突出问题，就是行政复议长期被看作行政机关系统内部的自我纠错机制，缺乏权威性和公正性。在行政复议程序机制设计上，应当构建繁简分流审理模式，实现简案快审、繁案精审，提升办案效率和办案质量，但同时对于一些重大、复杂、疑难案件，要充分听取双方意见或者组织听证，并建立行政复议咨询委员会制度，以强化行政复议审理程序的公开透明与公正权威。当然，将权利救济作为行政复议制度的价值基础，就必须坚持复议高效便捷与公正公开相统一的基本原则。这其中既有体制机制原因，也有争议案件本身的原因。

[29]徐运凯：《论新时代行政复议的功能定位及其评价体系》，载《行政法学研究》2019年第6期，第36页。[7]参见柏杨：《权利救济与内部监督的复合——行政复议制度的功能分析》，载《行政法学研究》2007年第1期，第86页。

[18] 3.为提升行政复议案件的办理质量，需要吸纳更多优秀的人才进入复议队伍。这样，可以避免在规范性文件实施很长时间后，还不断有相对人通过请求附带审查的方式质疑其效力，而行政复议机关也还需要据此不断进行审查或者转送有权机关审查等，耗时耗力。

其中，程序机制则是行政复议与行政诉讼衔接的核心。再如，第90条将行政复议机关或行政复议机构不依法履行行政复议职责的行为全面纳入追责范围，并增加政务处分责任。